Dos caminos para la participación de los Pueblos Indígenas

Humberto Guarayo Llacsa

Es abogado, perito en derechos de los pueblos indígenas, ex-kuraka de Nación Yampara, actualmente es asesor jurídico de misma Nación

La lucha de los pueblos indígenas originarios por la participación política, es una larga reivindicación. En la reforma de la Constitución Política del Estado, CPE, de 2004, por primera vez se insertó la participación de los pueblos indígenas en procesos electorales con su propia organización política, al igual que los partidos políticos y agrupaciones ciudadanas.

Para materializar la reforma constitucional, el 7 de julio de 2004 se promulgó la Ley N° 2771 de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, que establece que “los Pueblos Indígenas debidamente constituidos y reconocidos ante las instancias correspondientes, podrán participar en los procesos electorales nacionales, de diputados uninominales, municipales y/o Constituyentes…” (Artículo 23). Para ello, los pueblos indígenas debían obtener su registro en el órgano electoral (ahora Tribunal Supremo Electoral) y entre los requisitos estaban la certificación del pueblo indígena, relación nominal de las autoridades y símbolo que representa al pueblo indígena.

Con este avance se dio un golpe a los partidos políticos tradicionales que monopolizaban la representación política, pero la participación como pueblos indígenas fue mínima, sólo en algunos municipios se logró acceder al poder municipal. En las elecciones municipales de 2005 participaron 68 pueblos indígenas, pero en pocos casos accedieron al poder local y esta participación fue disminuyendo en posteriores procesos electorales.

La CPE, aprobada por referéndum en 2009 reconoce el pluralismo político, como uno de los ejes centrales del diseño del Estado Plurinacional de Bolivia. Pero este pluralismo todavía está en proceso de construcción, porque no se ve reflejado en la edificación de una democracia intercultural, a través del ejercicio igualitario y equitativo de las tres formas de democracia: participativa, representativa y comunitaria, como establece el Art. 11 de la CPE.

Con todo, se ha logrado constitucionalizar el derecho de los pueblos indígenas a la participación política en proceso electorales, reconocido en el Art. 30.II numerales 5), 14) y 18), de la CPE. Pero, repetimos, este avance todavía no se traduce en la participación real y amplia de los pueblos indígenas de todo el país.

Para la materialización de los derechos colectivos plasmados constitucionalmente, es importante la definición de los pueblos indígenas como preexistentes a la Colonia y, a consecuencia de ello, su derecho a la libre determinación y al autogobierno, pero hasta la actualidad el Estado no impulsa ningún normativa o política pública al respecto. Según la CPE se reconoce 36 idiomas, esto hace suponer que reconoce 36 pueblos indígenas, algo que no es cierto, porque existen muchos más pueblos indígenas que no son reconocidos como tales. En el siguiente cuadro se registran los diferentes pueblos que hay en Bolivia.

Cuadro 1
Bolivia. Pueblos indígenas, 2012

Fuente: elaboración propia en base a datos del Censo Nacional de Población y Vivienda, 2012 y Ley N° 026 de Régimen Electoral.

El problema es que hasta la actualidad se cumple parcialmente el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas plasmados en la CPE, especialmente el derecho a la participación política como pueblos indígenas. El 14 de abril de 2009 se promulgó la Ley N° 4021 o Ley Transitoria del Régimen Electoral, donde se comete un error histórico contra los pueblos indígenas, al tomar en cuenta solo a algunos pueblos indígenas porque se establece solamente siete escaños especiales para la Asamblea Legislativa Plurinacional, excluyendo, de ese modo a los pueblos indígenas Yampara, Guaraní y Qhara Qhara de Chuquisaca; a Chichas, Qhara Qhara, Lipez, Charkas y Killakas de Potosí; Larecaja, Qullas y Pakajaqi, Lupaqa del departamento de La Paz; Karangas, Suras y Killakas en Oruro y; Chuwi y Suras en Cochabamba. Así, la Ley transitoria, sólo tomó en cuenta a algunos pueblos, principalmente a los pueblos indígenas de Oriente, Amazonía y Chaco. ¿Qué pasó?, ¿por qué no incluyen a los pueblos indígenas del Occidente? Probablemente porque se consideró que los pueblos originarios están representados en partidos políticos en los distintos niveles de gobierno. El reconocimiento de 36 naciones y pueblos indígena originario campesinos, como dijimos anteriormente, excluye a varios pueblos indígenas de Occidente, puesto que los agrupa bajo la categoría de quechuas y aymaras, categorización que los hace ver como pueblos mayoritarios, por tanto, sin derecho a ser parte de las circunscripciones especiales, ya que estas circunscripciones solamente consideran a los pueblos minoritarios. Esto es totalmente errado porque entiende el idioma (aymara o quecha) como sinónimo de pueblo indígena. En el Occidente la existencia de los pueblos indígenas data mucho antes de la invasión colonial y, en muchos casos, estos pueblos originarios comparten el mismo idioma. La Ley N° 026 del Régimen electoral, promulgada el 30 de junio de 2010, ratificó la configuración de siete escaños indígenas para la Asamblea Legislativa Plurinacional, indicando, además, que la modificación de escaños se realizaría a través de una ley, después del nuevo Censo Nacional de Población Vivienda, que se levantó el año 2012, con datos oficiales sobre los pueblos indígenas en todo el territorio de Bolivia. Posteriormente, el Órgano Electoral Plurinacional trabajó el proyecto de ley de distribución de escaños, luego aprobado por la Asamblea Legislativa Plurinacional y plasmado en la Ley N° 421 de Distribución de Escaños entre Departamentos, de 7 de octubre de 2013. Esta Ley mantuvo la distribución los siete escaños, negando a los pueblos indígenas de Chuquisaca y Potosí su derecho a ser representados, a pesar que la Nación Yampara presentó su demanda de petición de un escaño. En el último proceso electoral nacional, del 18 de octubre 2020, la participación política de los pueblos indígenas en las circunscripciones especiales fue mínima. A solo dos días de cierre de la inscripción de candidaturas, el Órgano Electoral Plurinacional, OEP, aprobó el Reglamento para la Inscripción y Registro de Candidaturas N° 043/200. De acuerdo al OEP se inscribieron los siguientes siete pueblos indígenas: i) Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qollasuyu, CONAMAQ, de La Paz; ii) Central de Pueblos Étnicos Mojeños del Beni, CPEMB, de Beni; iii) Pueblo Indígena Yuqui, de Cochabamba; iv) Organización de Capitanías Weenhayek, ORCAWETA, de Tarija, v) Asamblea del Pueblo Guaraní, APG, de Santa Cruz; vi) Pueblo Indígena Chiquitano, OICH, de Santa Cruz y: vii) Pueblo Indígena Yaminawa, de Pando. Estos pueblos indígenas postularon de manera orgánica, con la sigla de su propia organización, pero ninguno logró ganar la representación política en las circunscripciones especiales.  Eso en cuanto a las elecciones nacionales, que incluyen la conformación de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en estas elecciones subnacionales de 2021, los pueblos indígenas tienen dos caminos para participar en órganos de gobierno municipales y departamentales. Primero, a través de la representación directa por normas y procedimientos propios del pueblo indígena, en el marco de la democracia comunitaria. Y segundo, participar a través de alguna organización política, postulando sus candidaturas mediante la democracia representativa. El primer camino es la representación directa por normas y procedimientos propios de los pueblos indígenas como minoría poblacional, de acuerdo a los artículos. 26.II.4, 278 y 284 de la CPE. Esto implica que en la jurisdicción que existan pueblos indígenas deben tener su representante en las asambleas legislativas departamentales y consejos municipales, elegido en un evento deliberativo propio, puede ser cabildo, asamblea, Jatun tantakuy o Tantachawi1. La asignación de escaños indígenas para las asambleas legislativas departamentales se definió también en la Ley N° 4021 o Ley Transitoria del Régimen Electoral, de 14 de abril de 2009. Posteriormente en la Ley N° 587, o Ley Transitoria Electoral para Elecciones Subnacionales 2015, de 30 de octubre de 2014 se ratificaron los escaños indígenas. Como se advierte en el cuadro que sigue, los pueblos indígenas del Oriente, Amazonia y Chaco (y los Kallawayas y Urus de Occidente), tienen representación política directa, tal como señala la Confederación de Pueblos Indígenas del Oriente de Bolivia, CIDOB, que gestionó exitosamente esta representación (al respecto, ver CEJIS, 2020). En la actualidad existen un problema grande, no todos los pueblos Indígenas están representados a través de la participación directa en las asambleas departamentales, a continuación, se detalla:

Cuadro 2
Bolivia. Participación directa de los pueblos indígenas en las asambleas legislativas departamentales, 2014

Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley transitoria electoral de elecciones subnacionales 2020

Como se aprecia, los pueblos originarios no están representados en cinco departamentos, excluyendo a todos los pueblos indígenas que existen dentro de los departamentos indicados, problema que se arrastra desde la conformación de las asambleas departamentales de 2010.

Al momento de elaborarse la Ley de Régimen Excepcional y Transitorio para la realización de elecciones subnacionales 2021, las naciones Yampara y Qhara Qhara demandaron a la Asamblea Legislativa Plurinacional, la asignación de dos representantes en la asamblea legislativa departamental de Chuquisaca, elegidos por mecanismos directos. Lamentablemente esta demanda fue negada por lo que estos pueblos estarán postergados otros cinco años en el ejercicio del derecho político a la representación directa. Se trata de la negación de un derecho constitucionalizado, en evidente injusticia y agresión contra los pueblos indígenas.

El segundo camino de participación de los pueblos indígenas en los órganos de gobierno subnacionales, es basarse en el Art. 209 de la CPE que establece que las candidatas y candidatos podrán ser postulados a través de una organización política, entre las cuales se encuentran las organizaciones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las agrupaciones ciudadanas y los partidos políticos, en la misma línea del Art. 46 de la Ley N° 026 de Régimen Electoral que establece la postulación a través de una organización política.

Tanto la Ley de Régimen Electoral (Art. 48) como a Ley N° 1096 de Organizaciones Políticas (Artículos 4 y 5) definen y clasifican a las organizaciones políticas en partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y organizaciones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

Además, el Art. 4 de Ley de Organizaciones Políticas establece que estas organizaciones deben contar con personalidad jurídica otorgada por el Órgano Electoral Plurinacional. Sin embargo, la sentencia jurisprudencial SCP 006/2016 determinó que los pueblos indígenas están eximidos de tal personalidad jurídica, debido a su existencia pre colonial. Pero esa exención no incluye otros requisitos (Art. 15) que deben cumplir las organizaciones indígenas que participarán en las elecciones subnacionales como nombre, sigla, símbolo, colores de identificación, estatuto orgánico o acta constitutiva, acta de decisión de participar en elecciones, y propuesta programática.

De acuerdo al reporte del Órgano Electoral Plurinacional, 13 organizaciones indígenas lograron inscribirse para participar en las elecciones subnacionales, programadas para el 7 marzo de 2021. Estas 13 organizaciones indígenas están inscritas en los Tribunales Electorales Departamentales, TED, de los departamentos de Oruro, Potosí, Cochabamba, Chuquisaca, Tarija, Santa Cruz y Beni. El gran desafío de terciar en las próximas elecciones subnacionales será un hito histórico para la construcción del pluralismo político y la democracia plural en Bolivia.

Se trata también de un reto para los pueblos indígenas, porque de naturaleza sus organizaciones son orgánicas y no políticas. Esto amerita plantear una nueva visión de los pueblos indígenas para enfrentar a los partidos políticos o agrupaciones ciudadanas en el proceso electoral. De esta experiencia dependerá en el futuro la participación de más organizaciones indígenas.

CONCLUSIONES

El derecho a la participación política de los pueblos indígenas, plasmado en la CPE se materializó parcialmente en la asignación de siete escaños especiales en la Asamblea Legislativa Plurinacional, correspondientes a igual número de departamentos, resultando en que no todos los pueblos indígenas están tomados en cuenta, tal es el caso de los pueblos indígenas que habitan en los departamentos de Chuquisaca y Potosí.

En realidad, mínimamente tendrían que existir nueve escaños indígenas, uno por departamento. En la actualidad, solo una parte de los pueblos indígenas ejercen el derecho a la representación política directa a las asambleas legislativas departamentales, ya que los pueblos indígenas del Occidente, entre ellos, Chuquisaca, Potosí, Oruro, Cochabamba y La Paz, han quedado excluidos de este derecho.

Por otra parte, la elección de diputados, en esos escaños especiales, tiene que ser bajo la democracia comunitaria; es decir, por normas y procedimientos propios de los pueblos indígenas que son parte de esa circunscripción especial y no por voto universal porque eso responde a la democracia representativa liberal. Además, en justas electorales de ese tipo, los partidos políticos tienden a ganar a las organizaciones de los pueblos indígenas porque los partidos acceden a mayores recursos.

La participación política mediante la democracia representativa bajo la figura de Pueblos Indígenas, con candidaturas propias en las elecciones subnacionales 2021, es un desafío y una oportunidad para romper el monopolio de la representación por los partidos políticos. Esto será viable para aquellos pueblos indígenas que tienen mayor población en la jurisdicción en la cual van a postular.

La representación directa de pueblos minoritarios en los municipios donde habitan pueblos indígenas es una tarea pendiente que todavía no se ha materializado.

Sin la participación real de todos pueblos indígenas no se consolidará el Estado Plurinacional de Bolivia por lo que reafirmamos nuestra tesis de que “sin naciones indígenas, no hay Estado plurinacional”, porque los pueblos indígenas son la base de la construcción del Estado Plurinacional de Bolivia.

BIBLIOGRAFÍA

Bolivia. Ley N° 1096 de Organizaciones Políticas, de 1° de septiembre de 2018.

Ley N° 587, Ley Transitoria Electoral Elecciones Subnacionales, de 30 de octubre de 2014.

Ley N° 026 del Régimen Electoral, de 30 de junio de 2010.

Constitución Política Estado, aprobada por referéndum constitucional el 7 de febrero de 2009.

Ley N° 421 de Régimen Electoral Transitorio, de 4 de abril 2009.

Ley N° 2771 de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, de 7 de julio de 2004.

CEJIS, Centro de Estudios Jurídicos de Investigación Social. 2020. Artículo Primero, 21. Separata. Elecciones generales 2020: participación política de los pueblos indígenas de Tierras Bajas de Bolivia. en la Asamblea Legislativa. Santa Cruz. En línea: https://tinyurl.com/y648pot4 (acceso 17/1/21).

1 Se trata de asambleas o reuniones de deliberación convocadas por las Autoridades Indígenas

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